“实现中华民族伟大复兴,离不开中华文化繁荣兴盛,离不开文艺事业繁荣发展。要促进和保障文艺的繁荣发展,离不开健全的文化立法所构建的制度体系。”近日在全国政协十二届常委会第十七次会议上,全国政协常委张震宇在两句话里用了三个“离不开”,道出了文艺与制度的重要性。
然而,承担重任的文艺事业却陷入了发展的瓶颈。
“当下我国文化产业发展的法治环境不完善、不健全已经成为阻碍我国文艺事业取得长足发展的障碍,亟待进一步完善。”张震宇指出。
已初步构成有层次法律体系
张震宇指出,从目前情况来看,我国已经初步构成了一个有层次的文化相关的法律体系:
宪法与涉及文化产业发展和保护的综合性法律。除了宪法,这些综合性法律法规主要包括民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法以及其他法律法规中与文化产业相关的部分。宪法关于国家基本制度和发展文化事业及保障公民享有从事文化活动的权利的纲领性规定,为文化法制建设提供了基本原则；其他部门法则通过各自的调整对象对文化事业的不同方面进行保护。
全国人大及其常委会颁布的关于文化产业的专门法和批准加入的国际公约。目前,我国最重要的几部对文化产业的管理加以规范的法律分别是文物保护法、著作权法、广告法、非物质文化遗产保护法,这四部法律配以具体的管理条例和实施细则进而形成了规范该领域完备的法律制度。我国先后加入了一系列与文化有关的国际公约,形成了一套相对较为完整的版权保护法律制度。
国务院和文化产业的主管部门颁布的行政法规。改革开放以来,为了促进和保护文化产业的健康发展,国务院、文化部等部门相继出台有关文化产业的部门规章、管理办法、实施细则等。如国务院先后出台和修订了《电影管理条例》《广播电视管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《营业性演出管理条例》《娱乐场所管理条例》等一批行政法规。
各省、自治区、直辖市为促进和保护文化产业而制定的地方性法规。这一层面的法律性文件数量较多,各个省、自治区、直辖市都依据上位法的规定并结合当地的实际情况对文化产业进行了具体的规制。
文艺事业立法保护仍有不足
虽然我国文化产业的法律体系已初具规模,但在张震宇看来,随着文化产业和文艺事业的飞速发展,我国文化产业的立法已相对滞后,这直接影响了文艺事业的进一步发展。
立法体系不完善,缺少系统性。从整体上看,我国的文化产业立法体系不完善,存在着总体失衡的问题。即国家立法少、部门规章多；基本法律少,单行法规多；管理规范多,权利保障少。在立法内容方面,在有些新型文化产业方面的立法存在空白；在立法体系方面,尚未成为一个独立的法律部门,更没有统一的法典,一些规定大多零散分布于各个不同的部门法或行政法规中,相互之间显得相对独立,难以相互补充；在立法主导方面,各种文化产业立法大多数都是以行业为主导的行业性行政立法,不同行业主管部门之间的管理角度和利益冲突,会对相应立法的科学性和协调性造成一定影响。
立法盲点颇多,凸显明显滞后性。目前,我国大多数调整文化产业发展的法律法规是在一个管理文化产业的动态过程中制定的,而且是需要一个制定一个,加上制定法律所需要的时间,这使得所制定的法律与现实情况相脱节,不具有前瞻性和预见性,凸显明显的滞后性。不但如此,许多与文化建设与发展密切相关的、必不可少的重要法律,如网络法、文化事业法、文化产业法、文艺演出法、广播电影电视法等尚属空白。即使已有部分法律法规有所涉及,但也常常因其规定往往具有过渡性而无法运用。
相关立法位阶较低,法律效力不高。目前国家在文化领域只有文物保护法、著作权法、非物质文化遗产法等全国人大及其常委会制定的法律,其余的文化产业立法基本上还停留在国务院条例和部门规章以及少量地方立法,立法层次偏低,缺少像全国人大及其常委会的高层次立法,更没有制定和颁布一部真正意义上的文化法典,从而表现出整个文化产业立法的位阶较低,法律效力不高。
立法与国际接轨不够,妨碍全球化进程。我国自2001年加入世贸组织时,文化产业属于国际服务贸易范畴,已经列入相关条款。现有的文化产业法律法规,基本上都是在计划经济向市场经济转型过程中制定和形成的,并不是为加入WTO或根据WTO原则而制定的游戏规则,在很大程度上带有计划体制的痕迹,这就出现了现存法律法规的目的性与WTO对中国文化产业要求之间的矛盾,在很大程度上妨碍了我国文艺事业发展的国际化、全球化进程。
尽快将各种政策规范法制化
针对我国文化产业在立法上面存在的不足,张震宇认为,不仅要完善文化法律内容和提高立法的效力层次,还要解决当下法律中与国际上文化产业法律规则不接轨的情形,从而将初具规模的法律体系进行更为系统的完善。
建立系统的文化法律制度。一个完善的文化法律制度,应当是一个以宪法为指导思想、以文化产业基本法典为核心内容、以各个调整不同文化产业方向的基本法律为基础构成、以文化产业行政法规和部门规章为主体、以地方性法规和规章为补充的完整体系。因此,我们应加强文化产业的基本立法,从法律层面,对文化产业的法律地位和基本规范用立法形式加以明确。还要尽快将各种政策规范予以法制化,制订并颁布各种相对应的法律和法规,形成具有中国特色的文化产业法律制度。
完善文化法律内容。现在我国文化领域已经制定了文物保护法、著作权法等40部法律法规,但与建设社会主义文化强国的要求相比,文化立法工作仍需加快推进。因此我们需要尽快出台一部文化产业基本法律；围绕这些基本法律,进一步推动文化产业促进法、公共图书馆法、电影产业促进法、广播电视传输保障法等相关法律法规的制定；在制定相关法律法规的进程中,重视地方性立法,完善文化产业地方性法规；另外要尽快开展文化产业法律、法规、规章的清理工作,协调立法冲突,废止过时的立法内容,对各种类型的文化产业立法加以整合规范,使其保持统一性、协调性和科学性。
提高立法的效力层次。从目前情况来看,我国文化产业方面的立法主要集中在行政法规、部门规章和地方性法规,而且主要属于文化管理方面,真正由全国人大及其常委会制定的基本法律较少,以层次较低的法律形式规范文化活动和调整文化关系,存在着严重的总体不平衡问题。因此在现行行政法规和规章中,对于条件成熟的,可以提升其立法位阶,通过全国人大制订相关基本法律,提升文化产业的法律保障力度。
注意与WTO等国际规则相接轨。从目前的情况来看,我国现有文化产业立法还有诸多规定与WTO等国际贸易体系不相融和、与WTO规制不相适应、与国际上的文化产业法律规则不接轨的情形。因此,我们必须要按世界贸易组织协定的要求,制定和修改文化产业方面的法律法规时,要立足国情,遵循国际公约、双边、多边协定,并注意与相关国际规则的衔接,即由立法原则中的法律国家意识向法律世界意识的转变,内容上凡是现有规定与WTO规则相抵触的,都必须立即修改。最后,应抓住机遇,使WTO规则为我所用,即“规则的制定者,注定是规则的受益者”。